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一号文件解读丨黄祖辉:以新发展理念引领农业高质量发展

时间:2021-03-10 来源:微观三农

  2021年的中央一号文件提出全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化。强调要坚持创新驱动发展,以推动高质量发展为主题。农业的高质量发展是现代农业的本质,是用现代物质条件装备农业,现代科学技术改造农业,现代产业体系提升农业,现代经营形式推进农业,现代发展理念引领农业,现代职业农民发展农业,同时体现高水平土地产出率、资源利用率、劳动生产率和市场竞争力的农业发展过程。我国农业正处在传统农业向现代农业,数量增长向质量提升的转型发展中。面向2035年,我国将要实现基本现代化,在这一过程中,尤为关键的是要实现农业的高质量发展和基本现代化。新中国成立以来,尤其是改革开放以来,我国农业的发展取得了巨大成就,不仅解决了世界上人口最多国家的百姓吃饱饭这一基本民生问题,而且还满足了14亿中国人从温饱到全面小康的食物需求。然而,与世界上一些发达国家的农业相比,对照高质量农业的基本特征,我国农业还存在不少差距与问题。主要表现在:用现代物质条件装备农业还不充分,自主性的关键性农业技术支撑仍显不足,现代农业的产业体系和经营主体还没有完全形成,新发展理念对农业的引领还不牢固,土地产出率、资源利用率、劳动生产率和市场竞争力在不同程度上都还存在明显落差。针对我国农业高质量发展存在的问题与不足,既要针对发展差距和问题本质,着眼现代化发展目标,又要立足中国基本国情,把握道路特色, 用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念来引领我国农业的高质量发展和现代化进程。

  以创新发展理念驱动农业高质量发展

  高质量农业一定是创新驱动的农业。我国农业的高质量发展需要两大创新驱动。一是技术创新驱动。技术支撑是农业高质量发展的关键。要把握高质量农业技术的新特点,从全产业农业和农业技术链的视角出发,瞄准主要技术瓶颈,增加科技投入,创新科技创新转化模式。要重点加强国家农业产业科技创新中心、农业高新技术产业示范区、农业科技园区等重要创新平台以及现代农业产业技术体系的建设,着重对现代农业关键领域的生物技术、信息技术、设施技术、智能技术等核心技术以及技术的集成,进行攻关和突破,以占领现代农业科技的制高点。二是改革创新驱动。如果说技术创新是农业高质量发展的硬实力,那么改革创新则是农业高质量发展的软实力。实践中,制约我国农业高质量发展的因素不仅与技术有关,更与体制机制有关。它既包括与技术创新有关的体制机制,如知识产权制度、技术研发与推广制度等,也包括与产业高效、有序运行有关的体制机制。改革开放以来,我国农业的发展制度已从单一的国家计划调控和集体统一经营的制度向政府与市场相结合、集体所有与农民经营相结合的制度转变,但仍不是很成熟和完善,需要通过改革创新予以解决。从微观层面看,还是要进一步巩固和完善农村基本经营制度,重点是通过农村集体经济与产权制度的深化改革,建立农民市场主体与集体社区主体融合发展的体制机制。从宏观层面看,重点是通过政府职能转变和产权制度的联动改革,激活市场、主体和要素, 发挥市场和行业组织在要素配置中的重要作用,建立“政府有为、市场有效、行业有能”的产业运行调控制度。

  以协调发展理念把握农业高质量发展

  高质量农业一定是协调发展的农业。我国农业高质量发展尤其需重视三大方面的协调,一是现代农业三大体系的协调,即产业体系、生产体系、经营体系的协调。现代农业产业体系是现代农业体系的产业构成,它不单纯是第一产业的农业产业体系,而是接二连三和全产业链的农业产业体系。现代农业生产体系是现代农业体系的生产基础,包含现代农业的要素投入和科技支撑,体现高效率机械化、水利化、信息化、智能化的配置,多类型规模化生产与多元化服务体系的协调。现代农业经营体系是指现代农业体系的经营主体及其制度特征, 是农户、合作社、企业为基本经营主体,家庭经营、合作经营和公司经营有机结合的制度体系。二是产业结构与就业结构的协调,体现为农业GDP 比重与农业劳动力比重的比值关系。该指标是衡量产业发展协调性的重要指标,它的重要性在于能反映部门劳动生产率和产业发展效率。高质量的农业或者说现代化的农业,这两个指标的比值往往是大体相当,甚至前者要大于后者。我国目前的情况是,尽管已有近3亿的农业劳动力转向非农产业就业,但农业GDP的比重仍然大大低于农业劳动力占全社会劳动力的比重,两者的比值在0.3左右,远远偏离1的比值。三是政府调控与市场运作的协调。经济活动中政府“有形手”和市场“无形手”的相互协调,对于农业高质量发展至关重要。政府应主要侧重于公共性领域的主体性与主导性作用,但在产业发展中应重点体现顶层设计、政策引导、改革推动、示范带动的作用,要让市场更好发挥资源配置和对主体激励的作用。需要特别强调的是,实践中市场能否在资源配置中起决定性作用,政府和市场“两只手”能否真正协调,关键还在于政府。政府不仅要定位好自己“有形手”的作用范围,进行自身职能转变的改革,而且还要为市场“无形手”赖以发挥作用的制度基础,即产权制度的改革与完善,提供制度供给。

  以绿色发展理念牵引农业高质量发展

  绿色发展本质上是生态优先的发展,是生态与经济和谐统一、互为促进的发展。农业具有自然再生产和经济再生产的双重属性,以绿色发展理念牵引农业高质量发展, 具有内在必然性和必要性。以绿色发展理念牵引农业高质量发展,必须深入践行习近平同志“绿水青山就是金山银山”的发展理念,深刻认识该理念所蕴含的底线思维、发展思维和转化思维的辩证逻辑,通过科学转化的路径,实现农业的高质量发展。

  首先,把握底线思维、发展思维和转化思维的辩证统一关系。把握底线思维就是坚持生态优先,就是不能以牺牲生态来获得发展。把握发展思维就是坚持绿色发展,就是坚持底线思维为前提的高质量发展,两者是辩证的统一。把握转化思维是实现生态优先和绿色发展的必然,包括两个方面,一方面转化资源生态优势为绿色发展优势,另一方面是转化非生态优先行为为生态优先行为,进而实现生态高效、绿色发展的农业高质量发展。

  其次,重视生态产业化、产业生态化相结合的转化路径选择。生态产业化是直接转化路径。主要针对通过生态标志与安全、生态资源价值评估和产权制度安排,可以实现资源资产化、股份化、产业化和市场化,进而实现资源生态价值的生态资源,如种质资源、生态标志产品,以及山水林草使用权等。产业生态化是间接转化路径。主要针对难以通过生态产业化路径实现其价值的生态资源,如空气、气候、森林、海洋、湖泊等资源,通过关联性产业的嵌入发展,如有机生态种养业、农业休闲旅游业等,实现产业发展的生态溢价和价值转化。

  再次,强化减量化、低排放和再利用相结合的转化制度安排。以绿色发展理念牵引农业高质量发展,不仅要体现资源生态优势的转化价值,而且也要克服农业发展中的非生态优先行为。要强化底线意识,在技术和制度上解决化肥农药合理施用、农残处理、养殖排放等问题,鼓励减量化、低排放和循环农业的发展。要完善生态优先、绿色发展的激励约束机制,将政府生态治理约束、主体生产行为约束、社会消费行为约束和绿色发展评价制度化,营造农业高质量发展良好环境,促成主体发展动能转换,追求绿色发展;政府评价导向转换,致力绿色导向;民众消费行为转换,崇尚绿色消费。

  以开放发展理念加快农业高质量发展

  高质量农业也是开放发展的农业。只有开放发展,才能更好配置要素资源,发挥区域农业的比较优势;才能增强主体竞争意识,形成农业高质量发展的动力;才能引进与借鉴他人先进技术与经验,加快我国高质量农业的发展。对于世界人口最多的农业大国而言,我国农业的开放发展需要建立在内循环为主、内循环与外循环相结合的双循环战略基础上。实施内循环为主的双循环农业开放战略,就是要在确保粮食、生猪等主要农产品国家安全和农业关键核心技术自主性的同时,不断增强农产品的国际竞争力,更好融入全球化农业体系,这不仅有助于降低国际环境复杂多变情况下我国农业开放的风险,而且有利于我国开放战略的主动性、稳定性和持续性。

  以开放发展理念加快我国农业高质量发展还需重视国内区域农业的开放发展。我国区域辽阔,不同地区农业资源禀赋差异大,各具比较优势,要实现区域各具特色、优势互补、空间优化的农业高质量发展,必须实行区域农业的开放发展。区域农业开放发展的关键是强化中央政府宏观统筹功能,弱化区域行政壁垒,发挥市场配置区域资源作用,建立国内统一、区域协调的农产品市场体系。在农业高质量发展中,当前尤其要避免地方政府在招商引资、项目扶持、主体培育中的过度介入和地方本位,进而扭曲市场和主体行为,引发地区发展同质化过度竞争、产品产能过剩和效率低下的现象。

  以共享发展理念实现农业高质量发展

  高质量农业在我国还必须是包容与共享发展的农业。这不仅在于共享发展是中国特色社会主义的价值取向和追求目标,而且也在于我国小农数量庞大且长期存在的基本国情。以共享发展理念实现农业高质量发展的关键是要解决小农融入现代农业发展进程,实现小农户与现代农业发展的有机衔接。小农融入现代农业发展进程首先要拓宽现代农业视野,现代农业不仅仅是第一产业的农业,也是接二连三、功能多样、全产业链的农业。从长远看,小农的基本出路,一是进入劳动密集型的一产农业,二是非农化的路径,小农的非农化既可以通过城市化实现,也可以在现代农业进程中实现。从全产业链和多功能的农业看,农业休闲、农产品加工、储运和贸易等产业领域,都是适宜小农进入的产业领域。

  以共享发展理念实现农业高质量发展,还要重视小农户与现代农业发展有效衔接的路径选择与机制建立。从衔接路径角度看,通过农业组织化、电商化、品牌化、平台化的发展及其对小农的包容与带动,是小农有效融入、有机衔接现代农业的基本路径。从衔接机制角度看,核心是利益共享机制的建立。为此,要用好政府产业政策和公共政策的杠杆,农业政策既要注重发展效率,又要重视政策的益贫性和公平性以及对小农的惠及和带动。要深化政府农业项目投入和集体农业资源投入的资源资产化、资产股份化、股份合作化改革,激活小农参与农业高质量发展,同时在农业高质量发展中获得多种来源渠道的收益,形成共创、共建、共享的农业高质量发展格局。

  (黄祖辉 作者系中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员,浙江大学中国农村发展研究院首席专家)

责任编辑:王珊