解读人：全国政协委员，中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，中国农业科学院原党组书记 陈萌山；中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员 钟钰
2021年，我国粮食生产再获丰收，产量创历史新高，达到13657亿斤，在高基数上增加了267亿斤，同比增长2%，保障国家粮食安全的基础继续向好。但从中长期看，我国粮食供求仍将处于一种紧平衡态势，粮食供需存在较为突出的结构性矛盾。“十四五”时期，随着居民收入水平提高，食物消费条件进一步改善，人口保持增长、城镇化率进一步提高，我国粮食消费需求总量仍将处于扩张阶段，尤其是饲料粮需求仍有较大增长空间，加工粮需求也保持着稳定增加趋势。根据中国农业科学院和国际食物政策研究所共同开发的CASM模型预测，到2025年，我国粮食需求总量将达到8.6亿吨，比2020年增加6%。粮食需求增长压力下，确保我国粮食生产持续稳定以及粮食生产能力稳步提高，是实现我国粮食安全目标的重要基石。2022年中央一号文件提出今年“三农”工作的首要任务是“稳定全年粮食播种面积和产量”、“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”，只有稳住国内粮食生产供给基本盘，才能“端牢中国饭碗”，确保国家粮食安全。
这是立足我国国民经济全面提出来的。国际经济政治形势日趋复杂、外部环境不确定性加剧，2022年我国经济发展仍将面临诸多困难和挑战。新冠疫情走势仍存在较大变数，疫情影响下全球经济、生产活动趋弱，贸易保护主义屡次抬头，国际供应链面临多风险阻点，经济生产和贸易动能减弱；全球资本市场动荡不稳，投资活动低迷萎缩，通货膨胀压力加剧，原材料大宗商品价格走高，经济形势整体低迷。多风险因素叠加下，“保安全、防风险”任务艰巨，粮食作为战略性基础物资，更是重中之重。因此，为应对面临的挑战，稳定宏观经济大盘，推动我国经济高质量发展，首先必须保障粮食安全，落实“稳定全年粮食播种面积和产量”、“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”的重要任务。
这是立足于我国发展目标要求提出来的。近年来我国粮食生产取得突出成绩，但粮食安全保障很难说过关。2021年我国进口粮食1.6亿吨，进口量相当于国内粮食产量的24%，随着国内粮食需求持续增长，如果不能有效提高国内自给程度，粮食进口规模将进一步扩张，由此带来的粮食安全风险隐患不容忽视。现阶段，我国粮食进口格局呈现来源国和品种“双集中”的特点，对外依存度较高的大豆和进口量增长较快的玉米95%以上进口自美国、巴西、乌克兰、阿根廷四国，作物生产的自然风险、国际贸易的政策和运输风险难以被有效分散，增大了供应链中断风险。此外，大量进口的粮食品种国内外市场价格高度关联，国际市场价格波动极易传导至国内，从而引发输入性通货膨胀。尤其是玉米、大豆等用作饲料和工业原料的粮食品种，产业关联度高，国际市场价格异常波动可通过价格传导和产业链延伸至国内诸多行业。根据当前粮食进口形势及潜在风险，可见离“把饭碗牢牢端稳”还要再加劲，进一步巩固和提高国内粮食生产供给能力。
这是立足于粮食生产面临的矛盾和问题提出的。要保持2022年我国粮食生产稳定发展，稳定粮食播种面积和产量，仍面临着不少困难。从源头上看，由于工业和农业的收入差距以及粮食作物和经济作物的比较效益差距，农村人口老龄化和耕地非粮化问题突出，农民粮食生产积极性不足。而农民种粮积极性与粮食播种面积和产量紧密相连，极大影响着我国粮食的稳定供给。从突发情况看，近年来我国水旱、台风等自然灾害多发频发，冷冻灾害、风雹灾害的影响逐渐扩大，异常极端天气频次增加、危害重，自然灾害和异常天气难以预料，加剧了粮食稳定供给的不确定性；从固有瓶颈看，粮食单产问题是制约粮食持续增产的主要瓶颈，由于重大技术创新突破不足，我国粮食单产增长迟滞，近五年仅增长3.5%。
如何做到牢牢端稳，中央一号文件提出了一系列硬核措施：
——要稳定种粮面积，提高耕地质量。2021年公布第三次全国国土调查主要数据显示，我国耕地面积19.2亿亩，相比10年前的第二次全国国土调查的耕地面积，减少了1.1亿亩。而2020年常住人口城镇化率达到63.9%，距离高收入国家80%以上的城镇化率还有很大空间，仍处于城镇化上升阶段，保护耕地压力依然加大。因此，落实耕地保护建设硬措施，严格耕地保护责任，加强耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”。同时，还要防止耕地“非粮化”。由于种粮效益相对不高，甚至2016-2019年粮食亩均净利润都是负的，直到2020年亩均净利润才达到47元，稳住17.5亿亩粮食面积难度大、责任重。在粮食连续丰收的背后，是生态环境压力尚未根本缓解，一半以上耕地仍然存在着基础设施薄弱、抗灾能力不强、耕地质量不高等问题，截至2021年，全国已基本完成9亿亩高标准农田建设任务。今年中央一号文件提出“2022年建设高标准农田1亿亩”。除了面积数量有保障，建设质量还要有保证，之前因缺乏与良种良法良机良制等措施的有效融合，已建成的一些高标准农田建设标准偏低，在建设内容、组织实施等方面要求不统一，耕地质量提升不明显，还需建立健全管护机制和提升手段。
——要明确分区责任，主产区、产销区、产销平衡区共同扛起保障粮食安全重任。从产量绝对量看，主产区占全国比重一直维持在70%左右，且比重逐渐提高，2021年主产区产量占比达到78.5%，比2003年的71%高7.5个百分点。从产量增长幅度看，2021年全国粮食总产量比2003年增加25215.78万吨，同期主产区增产23024.66万吨，这意味着，全国粮食增产中91.31%由主产区贡献。从全国看，13个粮食主产省份中，粮食净调出省已减少到6个，粮食生产集中度越来越高。7个粮食主销区省份和11个粮食产销平衡区省份的粮食缺口主要靠内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南5个粮食净调出大省补充。但是，主产区抓粮吃亏问题非常突出，不利于持续稳定生产，在财政收入层面，吉林、黑龙江、安徽、河南人均地方财政收入低于全国平均水平，更低于11个产销平衡区平均水平和7个主销区平均水平。今年一号文件提出，“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”，特别是提出“切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给”。总的来看，设定平衡区和主销区粮食应有的自给目标，一方面，要坚持底线思维，通过保持基本自给实现自我保护，确保在最极端情况下，能在短时间内基本稳住最基本的粮食供应；另一方面，通过守住区域粮食安全底线，腾出粮食市场运行空间，确保市场机制正常发挥，在自给底线之上，依然依靠市场机制配置资源。
——要推进国家粮食安全产业带建设。一号文件提出“推进国家粮食安全产业带建设”。粮食安全产业带不同于粮食生产核心区、粮食生产功能区、粮食生产优势区等概念，是具备种植小麦、稻谷、玉米、豆类（薯类）等目标粮食作物的比较优势，具有耕地资源条件好、基础设施完善、现代化程度高和产加销畅通的特征，能够集聚现代生产要素发展粮食生产，保障粮食产业合理经济收益和国家粮食安全底线供给的粮食产业优势区。通过粮食安全产业带建设，形成以粮食生产、加工、仓储和流通协调发展为基础，生产能力强、经济效益好、科技含量高、融合资源多的区域粮食安全产业供应链体系。2020年，我们在安徽、河南等地调研发现，不少地方三产融合模式带动产生了一批发展势头好的粮食产业集群，提高了产业竞争力，以小生产博大市场，增强县域经济实力。比如河南延津县创建全国第一家以优质小麦为主体的国家现代农业产业园，直接财政创收可达1亿多元；安徽怀远县引进知名企业，拉动家庭农场、合作社和农户共同参与构建现代产业化联合体，实现从优质糯米产区到加工集群转变。“面粉之都”河南永城市成功打造面粉产业集群，成为全国综合实力百强县市、全国投资潜力百强县市。这些产粮大县都是立足粮食产业集群，促进产业融合和要素聚集优化资源配置，以规模效应、集聚效应吸引资金人才技术向农村聚集，把粮食加工车间建在田野乡间，让农民成为粮食产业经济的主人，分享现代产业的增值收益。
——要大力开展绿色高质高效行动。一号文件提出“大力开展绿色高质高效行动”。粮食稳产保供是我们的底线，产量继续保持在1.3万亿斤以上，是党中央下达的政治任务，要不折不扣的完成。打赢这场硬仗不能走老路，不能以资源要素过量投入为前提，不能以牺牲破坏环境为代价。要强化科技支撑，着力攻克粮食生产“卡脖子”技术，对标优质粮食品种标准，加快良种选育，合理区域布局，在品种选育上应重视综合性状优良的种质资源和品种选育。持续增加相关专项投入，不断创新粮食作物栽培技术，支持新品种良种繁殖基地建设，确保大面积生产用种供给。注重机制创新和商业化育种体系及企业创新主体建设，针对种质资源、品种创制、良种繁育、种子加工流通等重大技术环节，对育种研发进行全产业链系统布局。一号文件提出“推进黄河流域农业深度节水控水”。黄河流域具有悠久的农耕历史与科学种养制度，先人探索了很多经验做法，以地养地、蓄水保墒。做好新时代旱作农业大文章，需要新理念、新装备、新技术。要加快建立西北新型旱作耕作制度，以实现粮食产需平衡为目标，以发展农业节水为中心，坚持以水定产，调减低产粮食品种种植，增加马铃薯玉米面积，扩大优势小杂粮，提高耕作种植与降水周期匹配度。引进先进技术装备，围绕蓄住天上水、保住土壤水、用好地表水，深挖节水潜力、提高用水效率。
——要力争夏粮有一个好收成。今年粮食生产面临多年不遇的自然灾害，由于气候原因，河北山东河南陕西山西5省有1.1亿亩冬小麦推迟播种，由于越冬时间晚，小麦冬前生长时间延长，加之播量增加，小麦个体发育好于预期，但苗情偏弱形势没有得到根本性改变，苗情复杂的情况仍然存在，这5省一二类苗比例低于去年。但墒情相对充足，9月中旬至10月上旬降水持续偏多，土壤墒情达到饱和。一号文件提出“积极应对小麦晚播等不利影响”。在当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下，如果夏粮减产，对稳物价、稳预期、稳大局非常不利。密切关注小麦苗情、墒情、病虫草害变化情况，指导农民按照“早管适促、增温保墒、促根保长”技术路线，特别是要及时出台有针对性的切实可行的技术建议，为指导农户早春管理奠定基础。
——要全面落实粮食安全党政同责。2021年，中央实行粮食安全党政同责。地方各级党委政府认真贯彻党中央、国务院决策部署，积极探索建立各级党委政府粮食安全责任制，坚决扛起保障粮食安全的政治责任。随着党政同责的实施，地方党委政府抓粮主动性不断提高，督促作用更明显。今年一号文件提出“全面落实粮食安全党政同责”。要明确界定党委和政府维护粮食安全方面的责任，党委负责把方向、管大局、保落实的领导责任，政府在党委领导下承担抓落实的具体责任，将粮食安全列入党委、政府工作的重要议事日程。建立责任清单、任务清单、问题清单和整改清单“四位一体”的清单管理制度。明确党委和政府相关成员的粮食安全责任任务。出台顶层的指导性意见和操作层面的考核办法，在保持粮食安全省长责任制考核体制机制稳定的前提下，将党委责任事项纳入考核，做到“问责有度、奖励有方”，推动党政同责有效落地，确保面积、产量不能掉下来，供给、市场不能出问题。
责任编辑：王珊